2021年教育政策回顧：束縛之外，民辦教育再無自由之地？

2021年以來，民辦教育政策發(fā)生重要轉(zhuǎn)向。民辦教育受到政策重錘，曾經(jīng)的風光熱鬧不再。

政策是否留給民辦教育斷臂求生的機會，如有機會，路又在何方？本文將對2021年的民辦教育政策及其對民辦教育的影響進行梳理，為民辦教育行業(yè)人士提供一些可參考的論點。

文源 | 新學說（ID：NSI-cm）

作者 | Cassie

2021年民辦教育政策集中指向

以國家對民辦學校的態(tài)度為主線，可將民辦教育政策大致分為三個周期：普及義務教育階段、鼓勵與支持民辦學校發(fā)展階段、實行分類管理，規(guī)范和禁止民辦學校階段。當前正處于第三個周期，從政策上來看，國家對于民辦義務教育階段管控更加嚴格。

根據(jù)教育部官網(wǎng)可知，截止2021年9月，2021年教育部發(fā)布的文件已多達359份。新學說盤點了部分民辦教育政策，發(fā)現(xiàn)政策集中指向一個育人目標——學生健康成長，全面發(fā)展。

來源：教育部官網(wǎng)

制圖：新學說

▼ 五項管理，促進學生全面發(fā)展

在新學說統(tǒng)計的28個相關政策文件中，有17個文件旨在規(guī)范學校教育，提升教學質(zhì)量，重點依舊在學生身心健康發(fā)展上。

其中，針對“中小學作業(yè)、睡眠、手機、讀物、體質(zhì)等管理”的“五項管理”，國家陸續(xù)出臺《關于加強中小學手機管理工作的通知》、《中小學課外讀物進校園管理辦法》、《關于進一步加強中小學體質(zhì)健康管理工作的通知》等“組合文件”。

同時，教育部在《未成年人學校保護規(guī)定》中針對學生欺凌、校園性侵害等社會關注的熱點問題，規(guī)定了學校管理的制度框架和具體職責。

▼ “雙減”政策，提升教育質(zhì)量

7月28日，《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（簡稱“雙減”政策）正式落地。從“雙減”政策來看，國家將“質(zhì)量”和“規(guī)范”作為教育改革重點。一系列的措施旨在構(gòu)建良好的教育生態(tài)，遏制教育”資本化“發(fā)展，消除教育亂象。

歸根到底，“雙減”政策在于減負，而暑期托管、教育評價等相關政策的陸續(xù)出臺也是為了提高教育質(zhì)量?！读x務教育質(zhì)量評價指南》為提高義務教育質(zhì)量提供了清晰的方向指引，從縣域、學校、學生三個層面設立評價指標體系，規(guī)范教學質(zhì)量和教學行為。

一方面，國家嚴格治理校外培訓機構(gòu)，以維護教育秩序。另一方面，國家頒布系列政策規(guī)范學校辦學行為，提高教學質(zhì)量，以期把學生“留在”校園里。

▼ 《實施條例》，堅守教育公益性

在2021年頒布的各類文件中，以《民辦教育促進法實施條例》（下稱《實施條例》）和《關于規(guī)范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》（下稱“公參民”政策）為代表的政策密集出臺，直指義務教育的公益性、公平性和人民性。

從規(guī)范義務教育階段民辦校到規(guī)范“公參民”學校，政策的著力點還是在公辦教育、民辦教育各安其位上。

據(jù)了解，我國通常將教育行業(yè)劃分為正規(guī)教育和補充性教育兩大部分，涵蓋學前教育、教育培訓、在線教育、教育收費管理、K12教育、職業(yè)教育等所有階段。

由于學前教育及義務教育階段是學生價值觀形成的重要時期，國家未來會將規(guī)范的重點落在該階段民辦教育領域。其中，《實施條例》、“公參民”政策集中打擊了部分民辦教育學校。對于除學前教育的其他非義務教育階段，政策方面或有更多的利好支持。

多角度看民辦教育政策

國家政策在各個細分領域?qū)γ褶k教育進行規(guī)范，從教育層面來看，這有助于教育的長期發(fā)展。但從企業(yè)的角度來看，政策的收緊對企業(yè)難免存在短期陣痛，政策的不確定性成為教育行業(yè)的最大擔憂。

新學說將基于《實施條例》、“雙減”、“公參民”三大政策，并結(jié)合其他政策，對民辦教育辦學、投資、招生進行了詳細分析。

▼ 從源頭上禁止辦學

從2021年的辦學政策來看，國家對學校審批從嚴從緊，并逐漸規(guī)范管制“公參民”學校。據(jù)新學說統(tǒng)計，今年新建國際化學校數(shù)量相比去年已下降了18.9%。

◆ 不再審批民辦義務教育學校和學科類培訓機構(gòu)

2021年，部分省市分別發(fā)布公告指出，將調(diào)減本省內(nèi)民辦義務教育占比，民辦初中、小學在校生人數(shù)占義務教育在校生總數(shù)的比例，將調(diào)減至5%以下，原則上不再審批新的民辦義務教育學校。目前，四川省、湖南省、河南省林州市已發(fā)布正式文件。

對于學科類培訓機構(gòu)，“雙減”政策指出，“堅持從嚴審批機構(gòu)。各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構(gòu)，現(xiàn)有學科類培訓機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)”。

同時，該文件在最后著重強調(diào)“不再審批新的面向?qū)W齡前兒童的校外培訓機構(gòu)和面向普通高中學生的學科類校外培訓機構(gòu)。對面向普通高中學生的學科類培訓機構(gòu)的管理，參照本意見有關規(guī)定執(zhí)行。”

目前來看，學前教育、義務教育非學科類培訓機構(gòu)以及非義務教育階段民辦學校在法律法規(guī)上被禁止審批。

◆ 對“公參民”學校進行轉(zhuǎn)制整改

除了上述學校之外，“公參民”學校也被要求進行規(guī)范?！秾嵤l例》明確了實施義務教育的公辦學校不得舉辦或參與舉辦民辦學校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學校。其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。

“公參民”政策再次對義務教育階段“公參民”學校做出了明確劃分，并對該類型學校轉(zhuǎn)制整改表現(xiàn)出強硬態(tài)度，指出力爭于2022年年底前逐步整改到位。

有行業(yè)人士稱，在此之前，“公參民”的辦學環(huán)境和政策風向已出現(xiàn)轉(zhuǎn)變跡象。2019年7月，部分省市出臺“公民同招”政策，明確民辦義務教育學校與公辦學校同步招生，掐斷了“公參民”學校提前招生通道。同年年末，重慶市明確提出公辦和民辦學校必須獨立招生、中小學入學資格不得與樓盤銷售掛鉤、公辦學校不得以“幫扶”形式參與民辦校管理等多項規(guī)定。

自“公參民”政策發(fā)布后，已有多地對“公參民”學校進行改制，如太原市五育中學、鳳凰外國語學校、同心外國語學校等9所“公參民”初中轉(zhuǎn)為公辦學校。在重慶、上海、杭州、廣州、武漢等地亦有轉(zhuǎn)制消息傳出。

▼民辦教育投資將受到長期規(guī)范或壓制

新學說根據(jù)《實施條例》關于各個學段的分類管理制度進行了簡要總結(jié)，發(fā)現(xiàn)政策對實施營利性學前教育、高中教育、高等教育的民辦學校沒有特別的限制，為資本進入非義務教育領域敞開了大門。有一點可以明確，國家對教育資本的規(guī)范或壓制將是長期的。

來源：2021《中華人民共和國民促法實施條例》

制圖：新學說

◆ 強力監(jiān)管資本進入民辦教育和機構(gòu)

? 外資禁止進入義務教育階段

從政策上看，國家禁止外資舉辦或變相舉辦義務教育民辦校。新學說曾對比2021年《實施條例》和2018年《送審稿》中的條例發(fā)現(xiàn)（查看原文：），《實施條例》保留了《送審稿》中的“在中國境內(nèi)設立的外商投資企業(yè)以及外方為實際控制人的社會組織不得舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務教育的民辦學校；舉辦其他類型民辦學校的，應當符合國家有關外商投資的規(guī)定”。

由此來看，義務教育民辦校的限制范圍從舉辦形式覆蓋到參與舉辦、實際控制上。國家徹底禁止外資進入義務教育階段民辦校，且不再允許外資與義務教育階段教育產(chǎn)生關聯(lián)交易。資產(chǎn)和財務管理未來將會成為監(jiān)管的重點，辦學者通過關聯(lián)交易、VIE（協(xié)議控制結(jié)構(gòu)）等方式獲取辦學收益的可能性已不存在。

另外，《實施條例》第八條提出“地方人民政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校”。按此政策，國家可能更偏向于中國民間資本進入義務教育階段民辦校。

? 學科類培訓機構(gòu)不得上市融資

”雙減“政策的力度之大，涵蓋學前到高中全階段，限制機構(gòu)數(shù)量、培訓時長、課程定價、廣告宣傳等內(nèi)容，引導校外培訓向普惠發(fā)展。

“雙減”政策部分內(nèi)容

學科類培訓機構(gòu)一律不得上市融資，嚴禁資本化運作；上市公司不得通過股票市場融資投資學科類培訓機構(gòu)，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買學科類培訓機構(gòu)資產(chǎn)；外資不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實體等方式控股或參股學科類培訓機構(gòu)。

嚴格控制資本過度涌入培訓機構(gòu)，培訓機構(gòu)融資及收費應主要用于培訓業(yè)務經(jīng)營，堅決禁止為推銷業(yè)務以虛構(gòu)原價、虛假折扣、虛假宣傳等方式進行不正當競爭，依法依規(guī)堅決查處行業(yè)壟斷行為。

根據(jù)最近成立的校外教育培訓監(jiān)管司和陸續(xù)出臺的監(jiān)管政策可知，未來校外教育培訓監(jiān)管司或?qū)⒙?lián)合各個部門出臺系列的整治規(guī)范措施和要求，監(jiān)管內(nèi)容和細則只會愈加嚴格和明確。義務教育階段學科類培訓機構(gòu)目前除轉(zhuǎn)變企業(yè)性質(zhì)以及業(yè)務轉(zhuǎn)型外，已無其他變通的可能。

據(jù)了解，目前新東方已全面關停K12在線教育業(yè)務，學而思、猿輔導等線上培訓機構(gòu)已紛紛轉(zhuǎn)型。

◆ 非義務教育民辦學校仍有發(fā)展空間

梳理目前的政策來看，國家層面的政策并未對職業(yè)教育、高等教育等非義務教育階段學校的外資引入做出同等力度的限制。

參照2020年《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》有關條例，“學前、普通高中和高等教育機構(gòu)限于中外合作辦學，須由中方主導（校長或者主要行政負責人應當具有中國國籍，理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會的中方組成人員不得少于 1/2）”。外商仍有參與舉辦民辦教育學校的空間。

▼ 招生政策集中在義務教育階段

2018年《送審稿》和2021年《實施條例》首先明確了招生起始階段，限制民辦學校不得在籌設期內(nèi)進行招生。

而2019年《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》出臺“公民同招”政策，限制民辦?！捌狻闭猩?/p>

此后，國家對招生要求進行進一步細化。據(jù)新學說盤點發(fā)現(xiàn)，招生政策主要還是針對義務教育階段。

· 義務教育階段不得考試或變相選拔生源招生；

· 義務教育民辦學校不得跨區(qū)招生；

· “公、民?！辈坏没ソ杳x招生；

· 不得以“國際部”、“國際課程班”等名義進行招生。

職業(yè)教育、素質(zhì)教育等成為

民辦教育行業(yè)的必爭之地

總的來說，國家對義務教育階段民辦校的監(jiān)管更趨嚴格。未來民辦教育該去向何方？基于上述政策分析，新學說認為，職業(yè)教育、素質(zhì)教育等將成為民辦教育發(fā)展的重點方向。

▼ 職業(yè)教育

通過近年來國家在教育行業(yè)進行的改革可以發(fā)現(xiàn)，不同于受重創(chuàng)的K12教育，職業(yè)教育行業(yè)政策利好頻出。

隨著《實施條例》正式落地，職業(yè)教育迎來了重大利好，國家鼓勵企業(yè)以獨資、合資、合作等方式依法舉辦或者參與舉辦實施職業(yè)教育的民辦學校。

2月13日，國務院正式發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出了深化職業(yè)教育改革的路線圖、時間表、任務書，明確了今后5年的工作重點。6月7日，《中華人民共和國職業(yè)教育法(修訂草案)》提請全國人大常委會審議，指出“職業(yè)教育與普通教育具有同等重要地位”，職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位得到提高。

國家人力資源社會保障部《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出，“十四五”期間要實現(xiàn)新增技能人才4000萬人以上。在國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，職業(yè)人才是國家建設的重要基礎和訴求。

在政策紅利和社會需求下，未來職業(yè)教育賽道或?qū)⒂咳胍慌顿Y者。

▼ 素質(zhì)教育

在學科教育賽道被關閉的背景下，美育、體育等內(nèi)容頻頻出現(xiàn)在政策中，教育機構(gòu)轉(zhuǎn)入素質(zhì)教育賽道。與學科培訓不同，素質(zhì)教育更為強調(diào)人文和學科素養(yǎng)提升，以多樣化、個性化的發(fā)展方向，在藝術、體育、樹立思維及多語言等方面提供差異化培訓。

而《義務教育質(zhì)量評價指南》強調(diào)要遵循學生成長規(guī)律和教育規(guī)律，加快建立以發(fā)展素質(zhì)教育為導向的義務教育質(zhì)量評價體系。該政策再次提高素質(zhì)教育的地位。隨著政策的轉(zhuǎn)變，素質(zhì)教育必將成為民辦教育的必爭之地。

新學說認為，除了素質(zhì)教育和職業(yè)教育之外，中外合作辦學項目、成人教育等或?qū)⒁彩艿阶放酰褶k教育的轉(zhuǎn)型之路已提上日程。毋庸置疑的是，教育行業(yè)中雖仍有眾多亟待解決的難題，但也存在著巨大的發(fā)展機遇。